Защита от злоупотребления правом на обращение

Действующее законодательство Республики Беларусь направлено на защиту интересов всех субъектов, и в первую очередь таких, реализация прав которых поставлена под угрозу в силу тех или иных причин, связанных с недостаточностью специальных знаний. Так, например, статья 40 Конституции Республики Беларусь предусматривает, что государственные органы, а также должностные лица обязаны рассмотреть обращение и дать ответ по существу в определенный законом срок. Отказ от рассмотрения поданного заявления должен быть письменно мотивированным.

Порядок обращения граждан с предложениями, заявлениями и жалобами к должностным лицам не только государственных органов, но и к должностным лицам общественных объединений, учреждений, организаций и предприятий независимо от формы собственности, а также порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб установлены Законом Республики Беларусь от 6 июня 1996 г. N 407-XIII "Об обращениях граждан" (далее - Закон).

При этом руководители государственных органов, иных организаций обязаны организовывать работу по рассмотрению обращений в соответствии с требованиями Закона, иных актов законодательства Республики Беларусь об обращениях граждан и принимать в пределах своей компетенции необходимые меры для полного, объективного, всестороннего и своевременного рассмотрения обращений.

Ответственность за организацию работы с обращениями несут руководители государственных органов, иных организаций.

Такая ответственность предусмотрена, например, статьей 167-7 Кодекса Республики Беларусь от 06.12.1984 N 4048-X "Об административных правонарушениях", устанавливающей, что неправомерный отказ в рассмотрении обращений граждан, нарушение без уважительных причин срока их рассмотрения, принятие решения, противоречащего законодательству, а также невыполнение принятых в связи с обращениями решений влекут наложение штрафа на должностных лиц в размере от двух до пяти базовых величин. А разглашение сведений, ставших известными в связи с рассмотрением обращений граждан, если это ущемляет их права и законные интересы, влечет наложение штрафа на должностных лиц в размере от пяти до десяти базовых величин.

Однако и эти меры, видимо, не до конца служили надлежащей правовой гарантией для граждан, что повлекло впоследствии принятие законодателем соответствующих мер. Одной из наиболее знаковых стала Директива Президента Республики Беларусь от 11.03.2004 N 1 "О мерах по укреплению общественный безопасности и дисциплины", которая, в частности, предусматривала обязанность Совета Министров Республики Беларусь регулярно анализировать практику реагирования на обращения граждан, по выявлении фактов бюрократизма и волокиты, нарушения порядка рассмотрения обращений, определенного законодательством, незамедлительно принимать к виновным лицам меры материального и административного воздействия.

Видимо, одним из результатов такого анализа стал впоследствии Декрет Президента Республики Беларусь от 14.01.2005 N 2 "О совершенствовании работы с населением", предусмотревший введение в государственных органах и иных организациях, у индивидуальных предпринимателей книги замечаний и предложений. В связи с принятием указанного нормативного правового акта ответственность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, деятельность которых лицензируется, дополнилась нормой о том, что в случае систематического (три и более раза в течение календарного года) нарушения лицензиатом либо его обособленным подразделением требований законодательства при ведении книги замечаний и предложений, рассмотрении изложенных в ней замечаний и предложений, повлекших наложение административного взыскания, лицензирующий орган на основании представленной информации о наложении взысканий обязан принять решение о приостановлении действия лицензии на срок до шести месяцев.

Заметим, что норма сама по себе весьма жесткая и не устанавливает право лицензирующего органа принять меры в виде приостановления действия специального разрешения (лицензии), но обязывает его сделать это в случае выявления вышеописанных нарушений.

Не вдаваясь в подробности о целесообразности применения таких мер и самого подобного нормативного акта, который обязал вести такие книги всех субъектов, даже тех, деятельность которых не связана с работой с гражданами, отметим лишь, что в отношении субъектов, чья деятельность была связана непосредственно с обслуживанием населения, книга жалоб существовала и до этого.

Расценив, видимо, что данная сфера деятельности субъектов хозяйствования частной формы собственности достаточным образом урегулирована, законодатель обратил свое внимание на государственный аппарат, результатом чего стала очередная Директива Президента Республики Беларусь от 27.12.2006 N 2 "О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата". Данный нормативный документ декларирует состояние работы с гражданами одним из основных критериев оценки деятельности государственных органов, требует неукоснительно соблюдать требования законодательства, не допускать их произвольного толкования и "отсебятины" при применении, а в случае неясности или нечеткости предписаний правового акта решения должны приниматься исходя из максимального учета интересов граждан. Кроме того, не допускается наличие очередей, а также длительного ожидания гражданами приема в государственных органах.

В качестве меры ответственности предусматривается, что при наличии в государственном органе двух и более нарушений положений данной Директивы руководитель этого органа привлекается к дисциплинарной ответственности вплоть до освобождения от занимаемой должности.

Безусловно, в идеале все вышеперечисленные меры направлены на защиту интересов незащищенных субъектов - простых граждан, физических лиц, которые, обращаясь за реализацией своих прав, зачастую не могут полноценно отстаивать свои законные интересы, столкнувшись с подготовленными специалистами субъектов хозяйствования или государственных органов. Однако все чаще и чаще защита требуется самим таким субъектам и органам в силу злоупотребления гражданами своими законными правами. Книги замечаний и предложений испещряются записями о чем угодно, так как выдаются по первому требованию граждан, которые иногда вымещают таким образом лишь свое плохое настроение, вызванное жизненными неурядицами. Обращения граждан весьма эмоциональны по форме и порой даже оскорбительны, но зачастую абсолютно не содержательны по существу, однако и такие обращения требуют ответа, а в некоторых случаях и проведения проверок, которые, как правило, проводятся за счет предприятий и государственных органов. На это отвлекается рабочее время сотрудников, что, в свою очередь, отрицательно сказывается и на реализации прав других граждан, вынужденных ожидать своей очереди.

Существует ли эффективный механизм борьбы с подобными злонамеренными обращениями граждан? Пункт 1 статьи 9 Гражданского кодекса Республики Беларусь предусматривает, что не допускаются действия граждан и юридических лиц, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу, а также злоупотребление правом в иных формах. Одной из форм проявления данного положения является норма части 1 статьи 12 Закона Республики Беларусь "Об обращениях граждан". В соответствии с ней повторные обращения (устные и письменные), в которых не приводятся новые доводы или вновь открывшиеся обстоятельства, рассмотрению не подлежат, если по ним имеются результаты исчерпывающих проверок и гражданам даны ответы в порядке, установленном указанным Законом. При этом гражданам письменно сообщается, что повторные обращения необоснованны, и переписка с ними по данному вопросу прекращается. Однако, как показывает практика, таких мер недостаточно.

Представляется, что наиболее эффективным способом борьбы со злоупотреблениями гражданами правом на обращение является возможность привлечения их к ответственности в случае, когда сведения, содержащиеся в жалобе гражданина, не соответствуют действительности. Представляется обоснованным в данном случае иметь заинтересованным лицам возможность возместить за счет виновных лиц хотя бы реально понесенные расходы, связанные с рассмотрением такой жалобы, изготовлением копий документов, стоимости почтовых отправлений, работы специалистов. Практика взыскания подобных расходов с недобросовестных жалобщиков явно заставила бы задуматься многих из них, в том числе так называемых "потребительских экстремистов", и в большинстве случаев воздержаться от злоупотреблений правом, от которых постоянно страдает большое количество субъектов хозяйствования.

Тут, безусловно, очевидна и своего рода коллизия между двумя значимыми правами, в равной мере обеспечиваемыми и охраняемыми Конституцией Республики Беларусь и соответствующим отраслевым законодательством. Речь идет о праве гражданина на обращение и о праве требовать в суде опровержения не соответствующих действительности сведений, порочащих честь, достоинство и деловую репутацию лиц.

Пунктом 7 постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 23.12.1999 N 15 "О практике рассмотрения судами гражданских дел о защите чести, достоинства и деловой репутации" (далее - постановление Пленума N 15), в частности, предлагается понимать под распространением сведений, порочащих честь и достоинство граждан, деловую репутацию юридических лиц, изложение их в заявлениях, адресованных должностным лицам. В то же время сообщение сведений лишь лицу, которого они касаются, не может признаваться их распространением.

Поэтому можно сделать вывод о том, что в случае, когда гражданин обращается в контролирующие органы с заявлением, в котором приводит те или иные сведения, но эти сведения в ходе их проверки не находят подтверждения, данное обстоятельство само по себе не может служить основанием для привлечения этого лица к гражданско-правовой ответственности, предусмотренной статьей 153 Гражданского кодекса Республики Беларусь, поскольку в указанном случае имела место реализация гражданином конституционного права на обращение в государственные органы, которые в силу закона обязаны проверять поступившую информацию, а не распространение не соответствующих действительности порочащих сведений.

В этом смысле весьма интересной представляется практика, нашедшая свое закрепление в законодательстве и руководящих разъяснениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 февраля 2005 г. N 3 "О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц". Согласно пункту 10 указанного документа требования о защите деловой репутации могут быть удовлетворены лишь в случае, если при рассмотрении дела суд установит, что обращение в соответствующие органы не имело под собой никаких оснований и продиктовано не намерением исполнить свой гражданский долг или защитить права и охраняемые законом интересы, а исключительно намерением причинить вред другому лицу, то есть имело место злоупотребление правом.

Как правило, злоупотребление правом гражданами выражается в необоснованных жалобах в государственные органы с целью привлечения к ответственности их должностных лиц. Такие жалобы тем не менее должны быть рассмотрены, несмотря на то что они могут содержать явно не соответствующую действительности информацию, оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи. Отечественный Закон "Об обращениях граждан" изъятий из общего правила по этому поводу не устанавливает, что нельзя признать правильной практикой. Представляется, что подобные обращения в принципе не должны рассматриваться государственными органами, в том числе контролирующими, а их авторам, по меньшей мере, стоило бы напомнить о запрете на злоупотребление правом.

Целью подобных злоупотреблений правом обычно является причинение вреда своим обращением интересам того или иного субъекта. Представляется, что подобный вред может быть выражен в следующем:

1) умаление и дискредитация в известной степени авторитета органа государственной власти, который будет вынужден для проверки поданного заявления предпринимать определенные контрольные мероприятия;

2) необоснованная и нерациональная трата сил и средств органов государственного управления;

3) экономические и организационные издержки лица, против которого направлено обращение;

4) непосредственный ущерб деловой репутации субъекта хозяйствования, в отношении которого подано заявление (жалоба).

Очевидно также, что в некоторых случаях подобное злоупотребление может повлечь и более серьезные последствия для лица, псевдонезаконность действий которого обжалуется, например установленный правоохранительными органами запрет на распоряжение денежными средствами на расчетном счете или наложение ареста на имущество. Эти действия могут быть предприняты в целях сорвать заключение сделки или ее исполнение. Безусловно, применение подобных мер должно быть обусловлено серьезными основаниями. Кроме того, процессуальное законодательство Республики Беларусь предусматривает ответственность лиц за недобросовестное требование применения мер, например, по обеспечению гражданского иска. Однако и процессуальное законодательство бывает порой бессильно против злоупотребления правом на обращение.

Например статьей 138 Гражданского процессуального кодекса Республики Беларусь закреплено, что на сторону, заявившую недобросовестный спор или спор против иска или систематически противодействовавшую правильному и быстрому рассмотрению и разрешению дела, суд может возложить уплату в пользу другой стороны компенсации за фактическую потерю рабочего времени. В литературе высказывалось мнение о том, что в некоторой степени формулировка статьи является нереальной, поскольку недобросовестность стороны, заявившей неосновательный иск, практически доказать невозможно. Происходит это потому, что, во-первых, сторона (истец) никогда не признается в своих истинных намерениях, а, во-вторых, истец, предъявляя неосновательный иск, может быть уверен в обратном точно так же, как и ответчик, возражая против иска. Суть же гражданского судопроизводства и состоит в том, чтобы выяснить сущность данного иска и защитить права истца либо ответчика от нарушений или посягательства на их нарушение. Доказать недобросовестность стороны проблематично, поэтому предлагалось вообще исключить данное положение из Гражданского процессуального кодекса, поскольку, как уже указывалось ранее, стороны - это предполагаемые субъекты спорных материальных правоотношений

Однако вернемся к обращениям граждан в иные государственные органы. Как правило, добросовестная подача заявления в органы государственной власти может преследовать две социально и общественно значимые цели - это мотив поддержания правопорядка в целом и защита прав и охраняемых законом интересов заявителя либо других лиц. В случае отсутствия указанных мотивов, когда гражданин обращается вовсе не с целью защиты законных интересов и правопорядка, а преследуя иные цели - отмщения, причинения вреда и т.д., его действия надлежит рассматривать в качестве недобросовестного поведения, которое не может пользоваться государственной защитой, равно как и те действительные интересы, которые такое лицо преследует, подавая соответствующую жалобу.

Здесь возникает вопрос, связанный с презумпцией добросовестности участников гражданского оборота, закрепленной статьей 2 Гражданского кодекса Республики Беларусь. Поэтому обязанность доказать отсутствие у обратившегося лица указанных мотивов и факта злоупотребления своим правом лежит на лице, интересы которого противопоставлены интересам такого заявителя. Естественно, что лучшим доказательством подобного факта является демонстрация отсутствия нарушенных прав и охраняемых законом интересов.

В то же время пункт 13 постановления Пленума N 15, касающегося рассмотрения дел, связанных с защитой деловой репутации, устанавливает, что в силу статьи 153 Гражданского кодекса Республики Беларусь обязанность доказывать, что распространенные сведения соответствуют действительности, возлагается на ответчика. Истец должен доказать лишь сам факт распространения порочащих его сведений лицом, к которому предъявлен иск. При этом он вправе представить доказательства несоответствия действительности сведений, порочащих его честь, достоинство или деловую репутацию.

Казалось бы, существует противоречие. С одной стороны, действия заявителя, распространяющего сведения, по мнению лица, в отношении которого они распространяются, порочащие его, считаются добросовестными до тех пор, пока не будет доказано обратное. С другой стороны, бремя доказывания по делам о защите деловой репутации распределено законодателем именно таким образом: лицо, в отношении которого сведения распространялись, доказывает лишь сам факт распространения таких сведений, а то лицо, которое непосредственно осуществляло распространение, доказывает соответствие таких сведений действительности.

Если отталкиваться от подобного положения, то гражданин, обращающийся с жалобой, должен быть готов представить надлежащие доказательства того, что он действует добросовестно, а также что лицом, действия которого обжалуются, действительно нарушены законные права и обязанности, то есть имеется нарушение установленного правопорядка. Доказательств же распространения подобных сведений и не требуется, так как наличие жалобы будет в этом случае очевидным для государственного органа, куда такая жалоба поступила.

Представляется справедливым и тот факт, что злоупотребление правом путем подачи неосновательного заявления в государственные органы или органы местного самоуправления посягает на отношения по нормальному функционированию институтов публичной власти, пресечение подобного рода действий полностью согласуется с провозглашенной целью гражданского судопроизводства по предупреждению правонарушений и укреплению законности и правопорядка. Учитывая это, можно согласиться с высказанным в литературе мнением, что злоупотребление правом на обращение с заявлением в органы государственной власти или органы местного самоуправления - это форма противоправного поведения в сфере государственного управления, характеризующаяся намерением причинить вред лицу(ам) путем недобросовестного использования властной компетенции органов государства, а также отсутствием цели действительной защиты нарушенных прав, интересов либо отсутствием намерения субъекта исполнить свой гражданский долг. При установлении факта злоупотребления правом на обращение по делам о защите чести, достоинства и деловой репутации суд применяет к виновному лицу меры гражданско-правовой ответственности, установленные соответствующими нормами гражданского законодательства.

Тенденции развития отечественного законодательства, направленные на всеобщую защиту граждан, в целом воспринимающиеся позитивно, как видим, не учитывают интересы иных субъектов гражданского оборота. Действующее законодательство, предоставив гражданам широкие права на обращение, практически не ограничила их. Однако данная ситуация требует разрешения, которое может быть выражено следующим образом.

Законодательство об обращениях граждан должно быть дополнено нормой об отказе в рассмотрении обращений, в которых содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу какого-либо лица. Это ни в коей мере не будет ущемлять прав граждан, однако позволит сделать процедуру рассмотрения подобных обращений более конструктивной и, в конечном итоге, позволит в более сжатые сроки рассматривать по существу те обращения, которые действительно требуют рассмотрения.

В случае получения подобных обращений непосредственно должностными лицами субъектов хозяйствования такие обращения должны направляться в правоохранительные органы. Даже если в возбуждении соответствующих процедур будет отказано, сам факт обращения будет зафиксирован. Если же будет иметь место неоднократность подобных обращений, то доказать впоследствии недобросовестность такого гражданина даже в случае его обращения в контролирующие органы будет гораздо легче.

В некоторых же случаях действия должны квалифицироваться не в качестве злоупотребления правом, а в качестве преступных действий, и их последствием должна выступать не разъяснительная работа, а привлечение к ответственности лица, направившего подобное обращение.

О злоупотреблении правом можно говорить лишь при условии, что субъект, реализующий принадлежащее ему субъективное право, использует его ненадлежащим образом, в частности выходит за пределы осуществления права. Лицо не наделяется правом высказывать угрозы или оскорбления в адрес должностных лиц, поскольку в отношении таких действий существует однозначный уголовно-правовой запрет.

Следующей необходимой мерой реагирования на обращения граждан, содержащие в себе подобные выражения или поданные исключительно с целью причинения вреда третьему лицу, должен стать ответ, содержащий предупреждение такого гражданина о недопустимости злоупотребления правом и возможности привлечения его к ответственности.

Законодательством также не урегулирован надлежащим образом вопрос о требованиях к оформлению обращений в смысле соблюдения требований оформлять письменные обращения четко и разборчиво, недопущения писать карандашом, красными и зелеными чернилами, очень мелким почерком и делать многочисленные вставки, ссылки, исправления, как это предусматривается для рукописей в соответствии с подпунктом 2.6 Примерной инструкции по делопроизводству в министерствах, госкомитетах и других центральных органах управления, учреждениях, организациях и на предприятиях Республики Беларусь, утвержденной приказом Комитета по архивам и делопроизводству Республики Беларусь от 23.05.1995 N 13. Представляется, что если обращение гражданина, в том числе содержащееся в книге замечаний и предложений, оформлено неразборчиво, то оно должно быть оставлено без рассмотрения с уведомлением гражданина в пятидневный срок о причинах оставления обращения без рассмотрения (по аналогии с частью четвертой статьи 7 Закона).

Однако одним же из основных способов защиты от злоупотребления гражданами своим правом на обращение должны стать именно меры гражданско-правовой ответственности, предусматривающие возможность взыскания в судебном порядке с указанных лиц всех расходов, которые понесли государственные органы и субъект, на действия которого была принесена жалоба, а также ущерба, причиненного его деловой репутации. В конечном итоге, прямое установление указанного порядка в законодательстве и выработка соответствующей правоприменительной практики, а также привлечение судебной власти для выяснения вопроса о наличии злоупотребления в действиях заинтересованных лиц поможет обеспечить реализацию именно тех гарантий, на защиту которых направлены нормы законодательства, связанные с рассмотрением обращений граждан в полном объеме, одновременно предоставляя защиту добросовестным субъектам, действия которых необоснованно обжалуются.

Автор: Максим НИКОЛАЕВ,

юрист